Avrupa’da GATS ve Üniversiteler
10 March 2006
-Gelişmekte olan ülkelerde hizmetlerin liberalizasyonu, gelişmekte olan dünyada 2015 yılı itibariyle 6 trilyon dolarlık bir ek gelir yaratabilir.
-Hizmet ticaretindeki sınırların yüzde 33 oranında kaldırılmasından edinilecek kazanım küresel ekonomik refahı 389.6 milyar dolarlık bir seviyeye çıkaracaktır.
-Hizmet görüşmeleri tüm DTÖ üyeleri ve gelişmekte olan ülkeler için gerçek fırsatlar sunuyor.
DTÖ basın bildirisinden
Dünya Ticaret Örgütü 1995 yılından bu yana, Genel Hizmet Ticareti Anlaşması (GATS) çerçevesinde üye ülkelerin ticaret bakanlıkları nezdinde yapılan görüşmeleri sürdürüyor. Görüşmeler Kasım 2001′de Doha’daki (Katar) bakanlar toplantısıyla çok önemli bir aşamaya geldi. Doha’nın sonuç bildirisiyle eğitim, bu yazının konusu açısından yüksek öğretim, bütünlüklü olarak serbest rekabete açılmış durumda. Bu yüzden Avrupa’daki kamu üniversitelerinin tarihsel bir değişimin eşiğinde nasıl yeniden yapılandığına ilişkin ipuçlarını yakalamak amacı taşıyan bir yazıya GATS rejimine değinerek başlamak kaçınılmaz.
Kamu üniversiteleri, tüm dünyada kamu hizmetlerine ayrılan finansmanın azaltılması, devlet desteği dışında finansman kaynakları yaratma, piyasanın değişen ihtiyaçlarıyla çelişen eğitim sistemini değiştirme, öğrenim talebini karşılayamama ve eğitimin küreselleşmesi sonucunda, özel üniversite ve eğitim kuruluşlarının yarattığı rekabet tehdidiyle karşı karşıya. Avrupa’da yeni bir yapılanma içine giren kamu üniversitelerinin yüksek öğretim alanına ilişkin tartışmaları da bu alanda GATS’ı gündemleştiriyor.
Yakın dönemde, Avrupalı kamu üniversiteleri, Kanadalı ve Amerikalı üniversitelerle birlikte, hükümetlerinden GATS’a ilişkin taahhütte bulunmamalarını, bugüne dek imzalanmış anlaşmalar dışında yeni taahhütlere imza atmamalarını talep eden ortak bir deklarasyon yayımladılar (Yüksek Öğretim ve GATS Üzerine Ortak Deklarasyon, 28 Eylül 2001). Yüksek öğretim düzeyindeki kamusal eğitim hizmetinin GATS tarafından dışarıda bırakıldığı savını gerçekçi bulmayan üniversiteler, eğitimin ticaret politikaları rejimi çerçevesinde değil eğitim alanına ilişkin karar verme yetkisine haiz kurumlar tarafından belirlenmesini istiyor. Dayanak olarak da GATS’ın değil, bu kurumlar çerçevesinde imzalanan anlaşmalar, konvansiyonlar ve deklarasyonların referans alınmasını öneriyorlar. Avrupalı üniversiteler GATS’ın Avrupa Birliği (ve İngiltere) tarafından 1994′te imzalanmasından bu yana tartışmayı hızlandırdılar. Bir dizi konvansiyon ve deklarasyonla bu tartışmalardaki ana noktalar formüle edilmeye başlandı. GATS’a karşı tutumu ifade eden çağrının altyapısı ise, eğitim bakanlarının 1999′da imzaladığı Bologna Deklarasyonu ile kuruldu.
29 Avrupa ülkesi tarafından imzalanan Bologna Deklarasyonu kamu üniversitelerinin nasıl bir yapılanma eğilimine girdiğine ilişkin en önemli verileri vermektedir. Bologna Deklarasyonu ile başlayan süreç, deklarasyonu imzalamayan ülkelerin (Türkiye, Hırvatistan, Kıbrıs -Rum kesimi kastediliyor-) de katılımıyla genişleyerek yürüyor. Bologna süreci olarak ifade edilen süreç eğitim alanında GATS rejiminin şekillenmesiyle doğrudan ilişkilidir. Başka türlü söylersek, GATS rejimi DTÖ ve hizmet ticaretine ilişkin görüşmelerle sınırlı değildir. Bu yüzden, GATS’a ilişkin tartışmalarda eğitimle ilişkili kurumlardan ve üniversitelerden gelen reaksiyonlar rejimin şekillenmesinde gerçekçi tartışmaları yansıtmaktadır ve bu yönüyle, üniversitelerin yeniden yapılanmasında önemli bir işleve sahiptir. Ancak, Bologna sürecine odaklanmadan önce GATS’ı anlamak gerekiyor.
DTÖ’nün yukarıda anılan basın bildirisi, retoriğini bir yana bırakırsak, DTÖ içinde henüz sonuçlanmamış çetrefil tartışmaları yansıtıyor. DTÖ, basın bildirisinde birkaç noktanın altını özellikle çizmeye çalışıyor. Bu noktalar, GATS rejiminin işleyişine ilişkin veri sunduğu için önemli. DTÖ’ye göre, su, eğitim, sağlık gibi kamu hizmetlerinin liberalizasyonu veya özelleştirilmesi amaçlanmıyor. Süregiden görüşmeler, özelleştirmeyi, ticarileştirmeyi veya hizmet deregülasyonunu içermiyor. Aksine hükümetlerin regülasyon hakkı vardır. Süregiden görüşmeler, gönüllü ve demokratik bir sürecin parçasıdır. Hizmet sektörlerinin rekabete açılmasıyla hizmetlerin evrenselleştirilmesi, yani hizmetin herkese ulaştırılması mümkün olacaktır.
Arka arkaya sıralanan bu noktalar, GATS rejimindeki gerilim hattında çözülmesi, netleştirilmesi ve kamu hizmetlerinin ticarileşmesinin nasıl vücut bulacağına ilişkin sorulardır. Eğitimin ticarileşmesine dönük engellerin kaldırılması düzenleyici bir çerçevenin ortaya konmasını beraberinde getiriyor. Bu sancılı süreç, kamu üniversitelerinin yeniden yapılanma zorunluluğunu derinleştirerek gündemleştirmektedir. Hizmet sektörünün serbest rekabete açılması eğitim hizmetini ve kamu üniversitelerini nasıl biçimlendiriyor? Sorunlu alanları tespit edebilmek için GATS anlaşmasının ne ifade ettiğine bakmak gerekiyor.
GATS ve eğitim
GATS anlaşmasını Avrupalı kamu üniversiteleri açısından tartışmalı hale getiren önemli maddelerden biri, kamu hizmetlerinin GATS kapsamı dışında bırakıldığını ifade eden maddedir. Anlaşmaya göre, devletlerce, ticari olmayan ve rekabete dayalı olmayan biçimde yürütülen kamu hizmetleri hizmet ticaretinin liberalizasyonuna dahil değildir.
Bu ifade, tartışmanın taraflarının da savunduğu gibi, hangi hizmetin ticari ve rekabete dayalı olmadığını tanımlama noktasında açık değildir. Ayrıca, herhangi bir ülkede devletçe yürütülen, düzenlenen ve finanse edilen bir hizmet sektöründe yabancı girişimcinin varlığı, söz konusu kamusal hizmetin zaten rekabete tabi olduğu anlamına gelecektir. Bu gerçeklik, eğitim alanında üniversitelerde ticarileşme uygulamalarının hali hazırda başlamış ve üniversitelerin toplumsal ilişki alanı olarak piyasanın içine çekilme eğilimine zaten girmiş olmasıyla açığa çıkıyor. Avrupalı kamu üniversitelerinin sürdürdüğü tartışma bu gerçekliği somutlayacak veriler sunmaktadır.
Burada vurgulanması gereken, GATS anlaşmasının öneminin ticarileşme uygulamalarının, yerel ve bölgesel deneyimleri evrenselleştirmek ve hukuksal güvencesini oluşturmaya dayanak olduğu gerçeğidir. Eğitimin serbest rekabete açılması, hizmet ticaretinin liberalizasyonuna engel oluşturan etkenlerin kaldırılmasını gerektirmektedir ve bunu, imza koyan devletlerin üstlenmesi gerekir. Deregülasyonla birlikte, üye hükümetlerin gerekli düzenlemeleri getirmesi, yani DTÖ’ce ifade edilen regülasyon hakkını, eğitim alanında ‘müşteriye hizmet’ konseptine geçişin gerektirdiği düzenleyici reformları eğitim alanında uygulaması beklenmektedir. Hizmet ticaretinin liberalizasyonunun getirdiği parçalanmaya yeni bir entegrasyon süreci ve yeni merkezlerin oluşumu eşlik ediyor.
Bu durumda, GATS’ın sadece yukarıdan aşağıya bir yapılanma olmadığı anlaşılıyor. Doğru, GATS anlaşmasının genel hükmü bugün DTÖ üyesi 144 ülkenin de bağımlı olduğu bir zorunluluktur. Ülkeler anlaşmayı imzalamalarıyla birlikte hizmet sektörlerinin artarak serbestleştirileceği, engellerin giderek kaldırılacağı güvencesini vermektedir. Bu hüküm, sürecin geri dönüşsüz bir şekilde işletilmesine dönüktür. Ancak, aynı zamanda bu genel koşulu sağlamak üzere ülkelerin ulusal düzeyde verdikleri özel taahhütleri listelenerek takvime bağlanıyor. Ülkeler özel taahhütlerle, hangi sektörleri ve alt-sektörleri ne derecede serbest rekabete açtıklarını ve bununla ilgili öngördükleri kısıtlamaları listeliyorlar.
Yine de, ülkelerin bu düzeydeki regülasyon hakları, ana noktaya geri dönersek, kamu hizmetlerinin liberalizasyonun dışında kalacağı güvencesini vermiyor. Ülkelerin özel taahhütlerinin listelerinin de tüm üyelerin bilgisine açık olduğu görüşme süreci, Haziran 2002′den itibaren ülkelerin ikili görüşmelerle birbirlerinden belli sektörlerin serbest rekabete açılmasını talep ettiği pazarlık görüşmelerine kayıyor. Örneğin, A ülkesi B ülkesinden enerji sektörünü serbest rekabete açması konusunda talepte bulunabilir. Karşılık olarak, B ülkesi de A ülkesinden eğitim sektörünün liberalizasyonunu talep etme hakkında sahip. Mart 2003′ten itibaren ülkeler aldıkları talep karşılığında sunduklarını açıklamaya başlayacaklar. Serbest rekabete açılmış bir sektör, ‘ulusal muamele’yi gerektirmiyor; yani, ülke içinde faaliyet gösteren yerel kuruluşla yabancı kuruluş arasında ayrımcılık gözetilmemesi, aynı düzenlemenin getirilmesi şartı var. Görüşmelerin 2005 yılı başında sonlanmış olması öngörülüyor.
Akla gelen soru, GATS anlaşması içinde eğitimin hangi durumda olduğu. Bugüne dek üye ülkeler içinde 44′ü eğitim alanına ilişkin taahhütte bulundular. Yüksek öğretim alanında ise 32 ülke taahhütte bulundu. Bunların arasında 12 AB üyesi ülke ve Türkiye de bulunuyor.
Bu verileri konuşturmak gerekiyor. Ülkelerin eğitim alanındaki hizmetleri serbest rekabete açmalarının nedeni nedir? GATS anlaşmasıyla somutlanan bu rejim nasıl işliyor?
Eğitimin uluslararasılaşması ve kalite güvencesi sorunu
Küreselleşen ekonomik ağların eğitim sistemleri ile ilişkisi, küreselleşmeyle birlikte yeni bir hukuksal çerçeve gereği, sınır aşırı işbirliği ve ortaklıklar, teknoloji transferi, ticari anlaşmazlıkların görüşülmesi, yeni bir fikri mülkiyet hakları rejimi, işgücünün dolaşımına ilişkin yeni düzenleme biçimleri gibi konuların gündemleşmesiyle birlikte biçim kazanıyor.
Yeni ekonomi üretimin doğrudan girdisi olarak bilgiyi üretme kapasitesi, küresel olması ve bir ağ biçiminde örgütlenmesi üzerinden işliyor. Yeni enformasyon ve haberleşme teknolojileri sadece esnekleşen üretimin ihtiyacı olarak değil, aynı zamanda esnek ademi merkezileşme ve karar alma mekanizmalarının da ihtiyacı olarak karşımıza çıkıyor. Rekabet gücünün arttırılması için bilim, teknoloji, işletme modelleri ve üretimin eklemlenmesi, üniversiteleri küresel ağlara eklemlenme arayışına itiyor.
Bu arayış, eğitimin uluslararasılaşması sonucu kuvvetlendi. AB, 1985 yılından bu yana ERASMUS programı kapsamında birliğin üyesi ülkeler arasında eğitim işbirliği kapsamında öğrencilerin serbest dolaşımını destekliyor (üniversite düzeyindeki işbirliği, Türkiye’nin de yakın dönemde dahil olduğu SOCRATES programı çerçevesinde yürütülüyor). Program, uluslararası eğitimin kaliteyi arttıracağı varsayımına dayandırılıyor. Bunun yanı sıra, yüksek öğretim alanında, eğitimin uluslararasılaşmasında en büyük etken eğitim hizmetlerinin geleneksel ihracatı, yani yabancı öğrencilerin varlığıydı. Avrupa ülkelerinin bu ihracat payında, Amerika, Kanada, Avustralya, Yeni Zelanda ve Japonya gibi ülkelerin öne çıkmasıyla, yaşadıkları düşüş GATS rejimine ilişkin tartışmalara başka bir boyut katıyor. Özellikle de, ihracat paylarını yükselten bu ülkelerin Avrupalı öğrencileri de çektikleri düşünüldüğünde…
Eğitim hizmetinin ulus aşırı sunulması, üniversite şubesi, üniversite veya program acentalığı, offshore kurum (örneğin, Amerikan eğitim sistemini herhangi bir Avrupa ülkesinde uygulayan, ancak ABD’de ana kampüsü olmayan bağımsız bir kurum) ve uzaktan eğitim (sanal, on-line eğitim) gibi biçimler geliştirdi. Bu biçimlerin yanı sıra, üniversitelere hizmet sağlayan telekom, kablo ve uydu şirketleri, üniversitelerle ortaklıklar geliştiren büyük yayıncı ve medya kuruluşları, kendi eğitim programlarını geliştiren yazılım, bilgisayar ve enformasyon teknolojisi şirketleri, Motorola gibi kendi çalışanlarına dönük şirket üniversiteleri veya ABD’deki Michigan Sanal Otomotiv Koleji gibi kuruluşlar da eğitim alanına müdahale eden unsurlardır.
Uzaktan eğitim emek piyasasındaki değişimlere de karşılık gelen bir eğilim. Yeni ekonomi paradigmasının ihtiyaçları eğitimdeki öğrenme yapılarını da biçimlendiriyor. UNESCO’nun 1998′de yüksek öğrenim üzerine düzenlediği geniş katılımlı konferansta (5.000 kişilik katılım), yaşam boyu öğrenim kavramıyla esnek öğrenme yollarının geliştirilmesi gereği vurgulanmıştı. Avrupa açısından, demografik yapının değişmesi ve nüfusun yaşlanması, lisans sonrası 25 yaş üstü lisansüstü programlara devam eden öğrenci sayısında artışın yaşanması yaşam boyu öğrenim kavramının altının çizilmesini güçlendiriyor (Danimarka, Almanya, Birleşik Krallık, İsveç ve Hollanda bu anlamda artış yaşanan ülkeler, Eurostat, 1998 verileri). Bu durum, aynı zamanda Avrupa’nın, hem rekabet gücünü arttırma anlamında bölgesel olarak kendi beşeri sermayesine, hem de istihdam sorunu açısından işgücünün nitelikleştirilmesine de vurgu yaptığını gösteriyor.
Gelişmekte olan ülkeler diye sınıflandırılan ülkelerde uzaktan eğitim kurumları geçmişten bu yana vardı (Türkiye’de Eskişehir Anadolu Üniversitesi bünyesindeki açık öğretim tipik bir örnektir). Ancak, yeni gelişen kurumlar eskilerine nazaran uluslararası nitelik taşıyorlar ve iletişim-haberleşme teknolojileri üzerinden yapılanıyorlar. Ancak, bu kurumlar uluslararası nitelik taşımıyorlar. Uzaktan eğitim veren ABD kökenli Phoenix Üniversitesi’nin de Avrupa’ya girmesiyle, ulus aşırı eğitim hizmetlerinin sunumu geleneksel, kampüs bazlı üniversiteler açısından bir tehdit oluşturuyor. Sürpriz olmayan bir şekilde, Danimarka, Finlandiya, İsveç ve Birleşik Krallık uzaktan eğitim programları geliştirmeye başladılar.
Eğitimin uluslararasılaşmasını çetrefilleşen başka bir durum, Massachusetts Teknoloji Enstitüsü (MIT) örneğinde açığa çıktı. MIT, derslerini internet üzerinden yayımlamaya başlayacağını duyurmuştu. Tüm bu gelişmeler, bir fikri mülkiyet hakları ve kalite güvencesi sorununu gündeme getiriyor. DTÖ bünyesinde fikri mülkiyet haklarına ilişkin, Türkiye’nin de imza attığı bir anlaşma imzalandı (Fikri Mülkiyet Haklarının Ticaretle Bağlantılı Boyutlarına ilişkin Anlaşma -TRIPS). Kalite güvencesi sorunu ise henüz bu çapta uluslararası bir düzenleme çerçevesinde tartışılmayan bir konu.
Sonuç: Bologna süreci
Kalite güvencesine ilişkin boşluğu doğuran iki etken bulunuyor: ilki, başlı başına kalite güvencesi veren özel kuruluşların uluslararasılaşması ve ikinci olarak da, ulus aşırı eğitim hizmetlerinin sunulmasıyla birlikte bu kurumların verdiği diploma, sertifika ve belgelerin tanınırlığından doğan sorunlar ve Avrupa içinde farklı sistemlerin kullanılmasından kaynaklı denklik ve tanınırlık sorunları.
Avrupa’da tanınan yüksek öğretim derecelerinin çoğu geleneksel, kampüs bazlı kurumlar tarafından veriliyor. Ulusal olarak tanınan bu kurumlar, aynı zamanda eğitim ihracatındaki en büyük payı oluşturuyorlar (OECD/US Forum, Washington, 2002). Avrupa üniversiteleri bölgesel düzeyde bir bütün olarak yüksek öğrenim sisteminin kendi içinde kalite güvencesi getirmek üzere bir arayışın içine girmiş durumdalar. Türkiye, Azerbaycan ve Ermenistan’ın da dahil olduğu, Avrupa Ekonomik Alanı’nın kapsadığı ülkelerin kamu üniversitelerini temsil eden Avrupa Üniversiteleri Birliği’nin 28 Eylül 2001′de imza attığı deklarasyon bu arayışın ifadesidir (Yüksek Öğretim ve GATS Üzerine Ortak Deklarasyon’a ayrıca Kanada Üniversiteler ve Kolejler Birliği, Amerikan Eğitim Konseyi ve Amerika’daki Yüksek Öğrenim Akreditasyon Konseyi imza attılar). Avrupa Konseyi ve Avrupa eğitim bakanlıklarının da farklı düzlemlerde imza attığı konvansiyonlar ve deklarasyonlar ulaşılan gelişmeyi somutlaştırmaya ve stratejik hedefler olarak yürürlüğe koymaya çalışıyor.
29 ülkenin eğitim bakanlarının 1999′da imzaladıkları Bologna Deklarasyonu temel gerekçeyi Avrupalı vatandaşların dolaşımını ve iş edinebilmelerini sağlamak ve yüksek öğrenim sisteminin küresel düzeyde rekabet gücünü arttırmak olarak açıklıyor. Deklarasyon’un ifade ettiği temel hedef bunları gerçekleştirebilmek amacıyla 2010 yılı itibarıyla bir Avrupa Yüksek Öğrenim Alanı yaratmak. Hedefe ulaşılması için, her imzacı ülkenin kendi eğitim sisteminde yapacağı reform kapsamına giren konular sıralanıyor:
- okunabilir ve karşılaştırılabilir dereceler için ortak bir çerçevenin benimsenmesi;
- her ülkede sistemin lisans ve lisans-sonrası düzeylere ayrılması, lisans düzeyinin en az üç yıl ve emek piyasasına cevap veren nitelikte olması;
- yaşam boyu öğrenim etkinliklerini de kapsayan ECTS-kredi sistemi (farklı programlarda edinilen kredilerin transferine, biriktirilmesine yönelik sistem);
- karşılaştırılabilir kriterler ve yöntemlerle, kalite güvencesinde bir Avrupa boyutu;
- öğrencilerin ve öğretmenlerin serbest dolaşımına engelleri kaldırmak.
Bologna Deklarasyonu’nun sonrasında 300 kadar yüksek öğrenim kurumu Mart 2001′de biraraya gelerek Bologna’daki hedefleri destekleyen Salamanca Konvansiyonu’nu imzaladılar ve Mayıs ayında yapılan Prag eğitim bakanları toplantısına sundular. Kimi Avupa ülkeleri bu zaman zarfında Bologna’nın hedeflerine uygun refomları yürürlüğe koydular bile (Bunların arasında en bütünlüklü ifadeler, Tükiye’deki YÖK YASA Tasarısı’yla paralellikler taşıyan İspanya ve Almanya’da yüksek öğretim yasalarıdır). Prag görüşmesinde Bologna’da sıralanan hedefleri açarak gerçekleştirilmesi yönünde sürecin nasıl işletileceği tartışıldı ve bir sonraki izleme ve takip görüşmelerinin 2003 yılının ikinci yarısında Berlin’de yapılması kararlaştırıldı.
Bologna süreci işliyor. Yalnızca, Avrupa yüksek öğrenim alanı oluşturarak Avrupa’daki üniversite eğitiminin rekabet edebilirliğini arttırmayı niyetlenmekle kalmayıp, bölgesel olarak da yüksek öğrenimde ‘Avrupa kalitesi’ni öne sürerek Avrupa’nın rekabet gücünü attırmak amaçlanıyor. Kalite güvencesi konusundaki tartışmalar bu anlamda merkezi bir öneme sahip.
Kalite güvencesi konusundaki tartışmaların kamu üniversitelerini ortak bir tutum almaya yöneltecek denli gündemleştirilmesinin asıl bir nedeni ise, kalite güvencesini oluşturmaya yönelik düzenlemelerin GATS anlaşması çerçevesinde hizmet ticaretinin liberalizasyonuna engel olarak yorumlanacağı kaygısıdır. Ortak Deklarasyon’da bu kaygı açıkça ifade edilmektedir; üniversiteleri temsil eden kuruluşlar eğitim hizmetlerinin ticaretindeki engellerin akademik derecelerin tanınmasına ilişkin bir boşluktan veya eğitim hizmeti sağlayan kuruluşlara ilişkin kalite güvencesi arayışı olmamasından kaynaklandığı savunuyorlar.
Ancak, tüm boyutlarıyla ele alındığında, OECD ülkelerinin eğitim hizmetlerinin ticareti üzerine düzenlenen forum bünyesinde tartıştıkları gibi, küresel eğitim pazarının önünü açabilmek açısından Bologna küçük bir adım (OECD/US Forum, 2002). Yine de, Bologna süreci GATS rejimindeki bu boşlukları doldurmaya çalışan önemli bir çaba olarak görülmeli. Bologna sürecindeki görüşmelere, öğrenci muhalefetinin Avrupa çapında düzenlediği kitlesel boykot ve yürüyüş eylemleri eşlik ediyor. Kamu üniversitelerinin geleceği tartışılıyor.